王军：田野文物保护的“硬伤”在哪里？

　　2017年9月9日，国务院办公厅印发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》（以下简称《实施意见》）。《实施意见》深刻阐述了文物安全工作的基础性、重要性，以及当前存在的主要问题和工作目标，围绕解决问题和制度安排，提出了5部分共12条具有针对性的政策措施。近日，笔者围绕贯彻落实《实施意见》，对田野文物安全保护工作进行了专题调研，现就当前田野文物安全保护工作存在的问题、症结谈几点自己的认识。

　　存在的问题

　　田野文物是我国优秀历史文化遗产的重要组成部分。据第三次全国不可移动文物普查显示，我国不可移动文物76.67万处，83.3%散落在县（区）以下的农村地区或广袤的乡野间。近年来，由于受分布范围广、数量规模大、监管能见度低等客观因素制约，全国乡野文物失管、失防、失窃案件频发，对乡野文物安全工作提出了严峻的挑战。

　　一是力不从心。据国家文物局统计，截至目前，全国2853个县（区）政府中单设文物局的很少，大部分为文广新、文广旅或文广体局，由一位副局长兼管文物工作，还有近1/3的县（区）政府既没有编制机构，也没有专人负责文物管理工作。有一部分县甚至连一个文管所都没有，基层一线管理近乎空白。田野文物保护单位数量多、分布广与编制机构缺、文管人员力量弱的矛盾显而易见。

　　二是财不济事。《文物保护法》要求：县级以上人民政府应当将文物保护事业纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费列入本级财政预算。近年来，随着文物保护“四有”、“五纳入”工作的推进，政府、社会对文物事业重视、关心程度不断提升，文物保护经费有所增加，但增加幅度、额度较小，与文物保护需求差距较大。有的地区财政预算文物保护经费人为设限，分摊到市、县级文保单位后，往往成了“杯水车薪”，远远无法满足田野文物保护管理的需要。

　　三是人不配位。当前田野文物安全保护工作，除了文管队伍配备数量严重不足和技防网络体系缺失外，一个主要矛盾是县以下单位的文管人员中，“半路出家”的较多，基层一线老龄化严重。由于工资待遇低、工作条件差，散落于田野的文物单位，几乎是“一个老人一条狗”的传统看护模式，根本无法实现对田野文物的有效保护。据有关数据显示，目前全国文管从业人员为15万余人左右，多数人员集中在省市文物部门、文保事业单位和博物馆，而基层文管所专业人员比例很低。

　　四是法不长牙。当前田野文物犯罪猖獗，主要有两个方面突出的矛盾。一方面，由于文物系统内部未编设专门的执法队伍，加之自身执法权限有限，遇有情况常需请求公安、工商等多部门配合执法。另一方面，现行的《文物保护法》、《刑法》、《治安条例》等有关法律对盗窃、损坏田野文物等行为的，在处罚上尤其在刑罚上缺乏适用的依据，达不到应有的惩戒和震慑力。因而，要有效遏制田野文物安全乱象，也须让文物保护法像现在的《环保法》一样“长牙”。

　　五是责不罚失。《文物保护法》明文规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物工作，各级文物行政主管部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县、乡政府要切实担负起本行政区域内文物保护的职责，逐级签定文物安全责任书。但现实工作中，部分县（区）尚未将文物安全工作纳入政府绩效考核，赋予文物安全“一票否决权”和严格的问责权，因而导致田野文物保护工作弱化、软化、边缘化。

　　六是名不符实。依据相关的法律法规，凡涉及文物保护单位本体或未核定为文物保护单位的不可移动文物、地下文物、文物保护单位保护范围和建设控制地带等建设行为都应在事前征求文物部门意见。但现实中，文物行政部门显得地位低缺少话语权，对其提出相关意见建议和保护措施置之不理，有时甚至还要背“黑锅”，受冤枉气。

　　问题的症结

　　梳理分析存在以上矛盾和问题不难发现，当前我国田野文物安全保护工作虽然有很多客观上因素，但不可否认地是，我们在主观认识上、自觉担当上和主动作为上仍有很大差距。

　　一是认识高度不够。习近平总书记历来都十分重视文物保护工作，他在不同的场合都反复说：“文物保护不好，就是罪人，就会愧对后人”、“保护好文物就是保存历史”、“让文物说话、把历史智慧告诉人们，激发我们的民族自豪感和自信心，坚定全体人民振兴中华、实现中国梦的信心和决心”。然而，个别地区开展文物保护工作站立点不高，在正确处理眼前利益与长远利益的关系、处理经济建设与遗产保护的关系、处理社会效益与经济效益的关系上，往往是“厚此薄彼”、“轻重不分”。

　　二是法治意识不强。习近平总书记担任福州市委书记针对文物保护现状，开创性地探索形成了“四个一”(一个局、一个队、一颗印、一百万元)治理模式，即设立文物管理局、成立一个考古队、城建项目立项时需要征求文物部门的意见，加盖市文物局的印章、财政每年拨款一百万元作为文物保护专项资金。“福州经验”警示我们，田野文物安全保护工作离不开法治思维、法治方式，各级党委政府切实担负起文物保护主体责任，对历史文化遗产心存敬畏，树立保护文物也是政绩的科学理念。

　　三是队伍建设滞后。由于受编制体制制约，目前各地区有限的文保人员主要集中在国保单位，分配用于守护古遗址、古墓葬、石窟寺、石刻群等田野文物的人数占比率低，人员比例分布上严重不平衡。此外，伴随着城市化进程加快，农村人口加速流动，一些农村地区青壮年外出打工，只有老人、妇女和儿童留守，加之基层文物保护员工作生活保障机制不健全，田野文物保护员的来源也成为现实问题。

　　四是技防基础薄弱。与博物馆安防技术手段相比，我国田野文物安全技防工作近年来才进入实施阶段，由于田野文物分布面广、占多线长、位置偏远、经费不足、技术受限，省、市、县（区）、乡（镇）四级监管网络不通，现有的技术防范手段安全监管能见度很低，造成大量案件不能及时发现，或时过境迁缺乏侦查条件。

　　五是制度机制乏力。当前工作中，一些地方政府尚未将文物安全摆到应有的位置，缺乏系统谋划和整体规划。尤其是区县一级缺乏相适应的目标考证体系和责任制考核制度，尚未建立文物安全工作与文物保护项目、经费安排、评比奖励活动相挂钩的机制，现有的制度措施单一，考核手段有限。此外，公众参与文保的法律保障和有效机制尚未形成，公众参与的权益缺乏认可和保护，一系列的制度性障碍也亟待克服。

　　六是开发利用受限。田野文物与馆藏文物一样，有着同等或更高的历史、艺术、科学价值。由于田野文物分布广、数量多，具有不可随意移动的特性，通常遵循在原址保护的原则，因而在保护性开发利用工作难度大。不少地区在发展乡村文化旅游项目时，往往选择交通便利、综合环境较好的田野文物单位进行开发利用，对位置偏僻的文物单位关注度不高，保护性开发利用率低，这也是当前田野文物安全保护工作面临的一个“硬伤”。

　　解决之道

　　笔者认为，解决以上矛盾和问题，最根本最有效的办法是，认真学习领会习近平总书记关于加强文物保护工作的重要论述，全面贯彻党中央、国务院关于文物安全工作作出的一系列决策部署，按照《国务院关于进一步加强文物工作的指导意见》、《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》等措施办法，把田野文物安全工作作为一个系统工程来筹划运作，从健全机构编制、建立安全网络、防范体系、工作机制、管理措施等方面入手，进行全面而有重点的设防布控。

　　一是强责任,让法律法规真正通上“高压电”。文物安全是文物保护的红线、底线和生命线。各地政府要充分认识田野文物安全工作面临严峻形势,自觉地以《文物保护法》和《实施意见》为准绳，将文物安全工作纳入地方政府年度考核评价体系，细化市、县、乡镇到行政村的各级文物安全责任清单，严格落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”制度。要借鉴环境治理“河长制”模式，逐处明确不可移动文物的法定安全责任人，与之签订文物安全责任状，着力解决相关法律法规“不通电”、“电压低”等问题。

　　二是壮队伍，充实基层文物安全工作力量。机构不健全、人员少,是当前文物工作面临的普遍性问题。要解决田野文物安全问题，必须深入推动文化体制改革，配齐配强编制人员。市、县两级文物行政部门要设立专门的科室负责文物安全工作；对暂时没有条件设立专门机构的田野文物保护单位，要全部设置文物保护员;对未公布为文物保护单位的不可移动的田野文物,要逐处指定专人负责；要推动群众义务守护与志愿参与方式，向政府给予适当报酬或者补贴的有偿劳动，或政府买单的“公益性岗位”转变；切实构建起“横向到边、纵向到底”的人防体系。

　　三是抓保障，加大田野文物保护经费投入。要牢固确立文物安全无上限的理念。目前，按照属地管理分级负责的文物经费保障体制，县（区）田野文物数量多、状况差、经费少，不少贫困地区普遍存在文物保护经费缺的共性问题，这也是导致田野文物失管、失修、失窃的重要因素之一。因此，各地政府要切实按照“五个纳入”要求，编制田野文物保护规划，切实将文物保护经费列入年度财政预算，逐年增加文物保护经费投入，确保文物部门和文保单位有目标、有计划、有措施、分步骤地实施田野文物保护。

　　四是上手段，深入推进“文物平安工程”。当前，不少地方田野文物地处人迹罕至的偏远山野，物虽然落实了专门看守人员，但很难做到24小时驻守看护。各级政府在重视人防、物防的同时,加强智能化、信息化等技术手段的运用，深入推进“文物平安工程”建设，努力改变人防为主、防不胜防的现状。各地要将文物安全工程纳入公安部门天网工程、治安雪亮工程建设同步规划，争取县级以上田野文物保护单位基本建立视频监控和适用的入侵探测、自动报警及巡更系统，不断提升田野文物安全的可见度。

　　五是出重拳，严厉打击文物违法犯罪行为。近年来，一些不法分子针对田野文物保护力量弱、隐蔽性强、看护死角点多等特点，趁此而入、借机大肆偷盗、贩卖田野文物，给文物保护工作造成了严重破坏。各地政府要加大打击防范文物犯罪的威慑力，发挥文物安全工作联席会议制度的作用，统筹工商、公安、文化文物等部门和各方力量，定期开展安全巡检、市场整顿和打击犯罪专项行动，对犯罪行为恶劣、情节特别严重、负面影响大的，要敢于出重拳、下狠心，从重从严查处，始终保持打击防范文物犯罪的高压态势。

　　田野文物保护工作是一项全面且长期的国家工程，既需要地方党委政府有敢于担当勇气与智慧，更需要各地各部门的密切协同与探索；既需要不断健全完善政策法规与措施，更需要全社会的共同关注和参与。否则，田野文物保护依然难以摆脱“游击战”和“突击战”的怪圈，最后在广袤田野上留下一道道抹不去的伤痕！！（作者王军系中国经济网文化产业特约专家、四川省乐山市文化广电新闻出版局副调研员）