《司法护黄河》之三：让黄河成为造福人民的幸福河

　习近平的黄河足迹

　　善治国者必重治水。黄河在习近平心中有着极高的分量，习近平一直非常重视黄河流域生态保护和高质量发展。十八大以来，沿黄九省区都留下了总书记考察调研的足迹。

　　2020年全国两会之后首次考察，习近平就来到了黄河岸边。2020年6月8日至10日，习近平赴宁夏考察。考察的第二站，是到黄河吴忠城区段了解当地保护黄河生态情况，对黄河流域生态保护和高质量发展提出明确要求。

　　黄河流经9个省区，两年内习近平已经走遍了其中6个省区。去年在内蒙古、甘肃、河南，今年4月在陕西、5月在山西、6月到宁夏实地考察黄河流域生态保护和发展情况，对黄河治理保护提出明确要求。这样的节奏，足见黄河在习近平心中的分量。

　　2020年6月8日下午，在宁夏考察的习近平来到黄河吴忠滨河大道古城湾砌护段，沿岸边步道，察看黄河生态治理保护状况，听取黄河宁夏段生态保护治理和水利工程建设情况汇报。习近平指出，宁夏要有大局观念和责任担当，更加珍惜黄河，精心呵护黄河，坚持综合治理、系统治理、源头治理，明确黄河保护红线底线，统筹推进堤防建设、河道整治、滩区治理、生态修复等重大工程，守好改善生态环境生命线。

　　2020年6月10日上午，习近平听取宁夏回族自治区党委和政府工作汇报后强调：要把保障黄河长治久安作为重中之重，实施河道和滩区综合治理工程，统筹推进两岸堤防、河道控导、滩区治理，推进水资源节约集约利用，统筹推进生态保护修复和环境治理，努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区。

　　而就在距此不到一个月前的5月12日，正在山西考察的习近平专程来到汾河太原城区晋阳桥段，听取太原市汾河及“九河”综合治理、流域生态修复等情况汇报，沿河岸边步行察看汾河水治理及两岸生态保护、城市环境建设等情况，对太原汾河沿岸生态环境的沧桑巨变表示欣慰。他指出，治理汾河，不仅关系山西生态环境保护和经济发展，也关系太原乃至山西历史文化传承。要扎实实施黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，坚决打赢污染防治攻坚战，推动山西沿黄地区在保护中开发、开发中保护。

　　距此20多天前的4月23日上午，在陕西考察的习近平强调：要坚持不懈开展退耕还林还草，推进荒漠化、水土流失综合治理，推动黄河流域从过度干预、过度利用向自然修复、休养生息转变，改善流域生态环境质量。

　　治理黄河，重在保护，要在治理

　　“治理黄河，重在保护，要在治理。”对于黄河流域的保护和治理，习近平在沿黄省区考察调研时尤为关注。

　　2014年，春暖花开时节，习近平来到黄河边上的古县城兰考。这里曾经水患不断，黄河多次改道都由这里经过。

　　兰考东坝头乡是黄河九曲十八弯的最后一道弯。位于东坝头乡东部的张庄村曾经风沙肆虐，焦裕禄曾在此治理风沙。习近平专门来到这里，向地方干部询问黄河防汛情况,走进村民家看望。他叮嘱当地干部群众要通过因地制宜发展产业促进农民增收致富。

　　2016年7月，习近平在宁夏考察调研时强调，要加强黄河保护，坚决杜绝污染黄河的行为，让母亲河永远健康。

　　2016年8月，在青海省生态环境监测中心，习近平通过大屏幕连线黄河源头鄂陵湖—扎陵湖观测点，听取他们保护生态情况汇报，并就做好管护工作做了深入交流。

　　脱贫攻坚，是沿黄省区的重大课题，习近平对此十分关注。六盘山连片特困地区位于黄河上游，吕梁山集中连片特困地区地跨黄河两岸。2016年7月、2017年6月，习近平先后来到地处六盘山腹地的宁夏大湾乡杨岭村、坐落在吕梁山大山深处的山西省岢岚县赵家洼村，察看当地扶贫措施落实成效。

　　2019年8月21日下午，在甘肃考察的习近平来到兰州，前往黄河治理兰铁泵站项目点，听取甘肃省和兰州市开展黄河治理和保护情况介绍。他语重心长地说：“我曾经讲过‘长江病了’，而且病得还不轻。今天我要说，黄河一直以来也是体弱多病，水患频繁。” 习近平登上观景平台，俯瞰堤坝加固防洪工程，了解当地开展黄河治理和生态保护情况。他叮嘱省市两级负责同志，甘肃是黄河流域重要的水源涵养区和补给区，要首先担负起黄河上游生态修复、水土保持和污染防治的重任，兰州要在保持黄河水体健康方面先发力、带好头。

　　推动黄河流域高质量发展

　　2019年8月22日下午，习近平听取甘肃省委和省政府工作汇报后强调，要加强生态环境保护，正确处理开发和保护的关系，加快发展生态产业，构筑国家西部生态安全屏障。治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，共同抓好大保护，协同推进大治理，推动黄河流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。

　　2019年9月17日下午，在河南考察的习近平乘车来到黄河国家地质公园临河广场，沿黄河岸边步行察看周边环境，听取沿黄地区生态保护、水资源利用、堤防建设和防洪形势等情况。在临河广场观景平台，习近平眺望黄河郑州段。天高水阔，林草丰茂，一片勃勃生机。习近平指出，新中国成立之初，毛泽东同志就发出了“要把黄河的事情办好”的伟大号召。70年来，党领导人民开创了治黄事业新篇章，创造了黄河岁岁安澜的历史奇迹。实践证明，只有在中国共产党领导下，发挥社会主义制度优势，才能真正实现黄河治理从被动到主动的历史性转变，从根本上改变黄河三年两决口的惨痛状况。

　　2019年9月18日上午，在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平指出：“要坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，上下游、干支流、左右岸统筹谋划，共同抓好大保护，协同推进大治理，着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化，让黄河成为造福人民的幸福河。”

　　如何统筹黄河治理保护与当地脱贫攻坚，是沿黄省区面临的一个难题。“正确处理开发和保护的关系”。习近平在调研时强调，要推动黄河流域高质量发展，让黄河成为造福人民的幸福河。

　　怎么做？在此后的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，针对积极探索富有地域特色的高质量发展新路子，习近平提出了24个字：“宜水则水、宜山则山，宜粮则粮、宜农则农，宜工则工、宜商则商”。他强调，贫困地区要提高基础设施和公共服务水平，全力保障和改善民生。

　　护黄被纳入区域协调国家级战略

　　中共十八大首次把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，标志着人类社会迈入生态文明时代。

　　2019年9月，中央首次将“黄河流域生态保护和高质量发展”纳入区域协调国家级战略，具有重大意义。

　　2019年9月18日上午，习近平在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会，青海省委书记王建军、陕西省委书记胡和平、河南省委书记王国生、自然资源部部长陆昊、生态环境部部长李干杰、水利部部长鄂竟平、国家发展改革委主任何立峰先后发言，山西省委书记骆惠宁、内蒙古自治区党委书记李纪恒、山东省委书记刘家义、四川省委书记彭清华、甘肃省委书记林铎、宁夏回族自治区党委书记石泰峰提供书面发言，分别从黄河流域生态修复、水土保持、污染防治等方面谈了认识和看法，结合实际提出了意见和建议。

　　习近平发表了重要讲话。他强调，黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，是打赢脱贫攻坚战的重要区域，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是重大国家战略。加强黄河治理保护，推动黄河流域高质量发展，积极支持流域省区打赢脱贫攻坚战，解决好流域人民群众特别是少数民族群众关心的防洪安全、饮水安全、生态安全等问题，对维护社会稳定、促进民族团结具有重要意义。

　　习近平指出，党的十八大以来，党中央着眼于生态文明建设全局，明确了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，黄河流域经济社会发展和百姓生活发生了很大的变化。同时也要清醒看到，当前黄河流域仍存在一些突出困难和问题，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，发展质量有待提高。这些问题，表象在黄河，根子在流域。治理黄河，重在保护，要在治理。要坚持山水林田湖草综合治理、系统治理、源头治理，统筹推进各项工作，加强协同配合，推动黄河流域高质量发展。

　　要加强生态环境保护。上游要以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，推进实施一批重大生态保护修复和建设工程，提升水源涵养能力。中游要突出抓好水土保持和污染治理；下游的黄河三角洲要做好保护工作，促进河流生态系统健康，提高生物多样性。

　　要保障黄河长治久安。要紧紧抓住水沙关系调节这个“牛鼻子”，完善水沙调控机制，解决九龙治水、分头管理问题，实施河道和滩区综合提升治理工程，减缓黄河下游淤积，确保黄河沿岸安全。

　　要推进水资源节约集约利用。要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，推动用水方式由粗放向节约集约转变。

　　要推动黄河流域高质量发展。要从实际出发，积极探索富有地域特色的高质量发展新路子。三江源、祁连山等生态功能重要的地区，主要是保护生态，涵养水源，创造更多生态产品。河套灌区、汾渭平原等粮食主产区要发展现代农业，把农产品质量提上去。区域中心城市等经济发展条件好的地区要集约发展，提高经济和人口承载能力。

　　习近平强调，推动黄河流域生态保护和高质量发展，非一日之功。要保持历史耐心和战略定力，以功成不必在我的精神境界和功成必定有我的历史担当，既要谋划长远，又要干在当下，一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，让黄河造福人民。

　　司法是护黄的根本保障

　　习近平多次指出，要用最严格制度最严密法治保护生态环境。新时代黄河流域生态保护和高质量发展应以宪法环境条款为依据，以环境法律规范为基础，以构建生态法治体系为重心，用法治的方式推动黄河流域生态保护与高质量发展。

　　2019年以来，各级人民法院充分发挥审判职能，为黄河流域生态保护和高质量发展国家战略提供了公正高效的司法服务与保障。

　　一是推动保障人与自然和谐共生的绿色生活方式。充分发挥公众参与生态环境保护的能动作用，维护好人民群众的人身、财产权益和生态环境公共利益。对于损害生态环境公共利益的行为，统筹运用刑事、民事责任方式，侧重落实恢复性的司法理念，将生态与经济并重，保护与发展并行，充分发挥人民法院审判职能的实践价值。

　　二是严格监督行政机关履行环境保护和污染防治的全面法定职责。人民法院通过典型案例推动规范行政机关及时有效全面履行环境保护和污染防治的法定职责，助推将制度优势转化为治理效能，为满足人民对环境美好生活的向往提供了最后一道司法保障。

　　三是依法厘清私人合法利益与环境公共利益之间的协调衔接关系。明确诉讼双方的举证责任，确定是否存在因果关系，对私人合法利益造成侵害的要予以赔偿；行政协议因情势变更的，对合同相对人的财产利益造成损害的，要予以补偿等等。通过典型案例理顺私人合法利益与环境公共利益之间的关系，助推黄河流域生态利益共同体建设。

　　四是充分发挥审判职能对黄河文化保护的教育指引作用。依法审理涉及黄河文化保护案件，将保护黄河文化有机融入审判职能发挥的全过程，注重黄河文化保护理念、原则以及历史规律的有机融入，加深黄河文化保护意识，形成司法职能发挥与黄河文化保护的司法教育合力与社会法治氛围。

　　当前，黄河流域生态保护和高质量发展战略深入推进还需要相应配套制度的改革与落实。通过有效的制度设计与推进，使得生态环境立法、执法、司法形成体系性回路，良性化互动，从而构建黄河流域生态保护和高质量发展的立法、执法、司法动态协同实施机制。如在生态环境审判方式上，因地制宜的适用制度规范，实现司法集中审判，破除西部生态环境“短板效应”难题；在生态环境裁判执行上，强化生态修复措施，创新生态治理模式；在生态环境保障机制上，探索建立黄河流域跨区域司法协作制度等等。

　　近日，最高人民法院举行新闻发布会，发布《最高人民法院关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》（以下简称《意见》）和相关典型案例。《意见》明确提出坚持最严法治观，依法惩处污染环境等犯罪行为。

　　最高人民法院副院长陶凯元介绍，《意见》分别从落实严格责任、助推水沙调节、促进绿色用水、支持创新驱动、保护人文资源、强化修复措施、注重分类施策等七个方面，对人民法院依法公正高效审理各类案件，充分发挥审判职能作用提出了具体要求，体现了人民法院依法全面、系统、整体推进黄河流域生态保护和高质量发展服务保障工作的特点。

　　《意见》强调，落实严格责任，加强黄河生态系统整体保护。依法惩处污染环境、非法采矿及破坏性开采、盗伐滥伐林木、非法捕捞水产品、非法猎捕杀害珍贵濒危野生动物等犯罪行为，严厉惩治环境监管失职犯罪、造成环境污染严重后果的重大安全责任事故犯罪，筑牢黄河流域生态屏障。

　　《意见》指出，加强对行政机关不履行环境违法违规行为查处职责案件的审理，监督支持行政机关依法落实流域监管责任。《意见》提出“构建流域司法机制，形成推进黄河流域生态保护和高质量发展的合力”，这是最高人民法院第一次在规范性文件的层面上，明确提出构建流域司法机制的要求。

　　（本文刊载于《人民法治》8月上）